Por Gadeccartórios
Brasil, 3 de abril de 2025 – O Conselho Nacional de Justiça (CNJ), na pessoa do Corregedor Nacional, ministro Mauro Campbell Marques, decidiu aprovar novo parecer substituindo o anterior, proferido pela Coordenadoria de Gestão dos Serviços Notariais e de Registro (CONR), contra pedido formulado por dois advogados que questionam a constitucionalidade da Lei Estadual nº 21.795/2023, responsável por extinguir e acumular 71 serventias extrajudiciais no Estado do Paraná. A decisão foi proferida no âmbito do Procedimento de Controle Administrativo (PCA) nº 0000464-14.2024.2.00.0000.
O pedido de controle administrativo foi formulado por Rodrigo Cesar Zanelatto e Bruno Cesar Cajueiro contra o Tribunal de Justiça do Estado do Paraná (TJPR), em razão da edição do Decreto Judiciário nº 39/2024, que regulamentou a reorganização das serventias com base na referida lei estadual. Segundo os requerentes, a norma, introduzida via emenda parlamentar, sem iniciativa do Tribunal de Justiça e sem pertinência temática com o projeto original, teria violado dispositivos constitucionais e legais, dentre eles o princípio do concurso público e a competência privativa da União para legislar sobre normas gerais de direito administrativo, ofendendo, ainda, a Lei 8.935/94, arts. 26 e 44.
Inicialmente, a CONR proferiu parecer fundamentado, opinando pela anulação das anexações feitas, por entender que estavam eivadas de ilegalidade, tendo sido tal parecer aprovado pelo Corregedor Nacional (parecer revogado em anexo). A relatora do PCA, Conselheira Mônica Autran, proferiu seu voto no mesmo sentido. No entanto, após voto divergente do Conselheiro Caputo Bastos, e pedido de vista da relatora, o Corregedor Nacional avocou o PCA para si.
Inesperadamente, em substituição ao primeiro parecer e, de modo diametralmente oposto, um novo parecer técnico da CONR foi proferido, refutando os principais argumentos do PCA. De acordo com a análise do novo parecer, o CNJ não possui competência para declarar a inconstitucionalidade de leis estaduais, salvo em casos excepcionais e quando houver evidente violação a precedentes vinculantes do Supremo Tribunal Federal (STF), o que afirma não ter se verificado no caso concreto. A jurisprudência do Conselho e do STF foi usada como base para reafirmar o caráter estritamente administrativo das atribuições do CNJ.
A CONR destacou, ainda, no novo parecer que o Decreto Judiciário apenas cumpriu a determinação expressa na Lei Estadual, cabendo ao TJPR observar o princípio da legalidade estrita (art. 37 da CF). Embora os autores do PCA tenham apontado a inexistência de estudo técnico de viabilidade econômica, segundo defende o novo parecer, a acumulação das serventias foi justificada por critérios objetivos de baixa rentabilidade e racionalização da estrutura notarial e registral, ressaltando que em várias das unidades atingidas, o faturamento semestral era inferior a R$ 150 mil, o que, segundo o parecer, inviabilizava economicamente sua manutenção isolada.
Outro fator decisivo, no novo parecer, para a CONR opinar pela improcedência do pedido foi o entendimento de que o tema já se encontra judicializado no âmbito do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, por meio da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 0014969-28.2025.8.16.0000, proposta pelo Ministério Público Estadual, em fevereiro de 2025.
De acordo com o Enunciado Administrativo nº 16 do CNJ, a existência prévia de processo judicial em curso sobre o mesmo objeto impede a reapreciação administrativa da matéria. O fundamento central utilizado para essa abstenção foi justamente o Enunciado Administrativo nº 16, de 10 de setembro de 2018, segundo o qual: “A judicialização anterior da causa na qual se discutem atos administrativos praticados pelos tribunais, pendente de apreciação ou julgamento de mérito, impede o exame da mesma matéria por este Conselho Nacional de Justiça.”
Contudo, a aplicação desse enunciado ao caso concreto provocou críticas severas. Isso porque a Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual foi ajuizada apenas em fevereiro de 2025, portanto, muito tempo depois do protocolo do Procedimento de Controle Administrativo, realizado em janeiro de 2024. Para juristas consultados, a decisão do CNJ inverteu a lógica do próprio enunciado, desconsiderando o requisito da anterioridade. O temor é que, ao admitir a judicialização posterior como impeditiva da análise administrativa, o CNJ acabe institucionalizando uma manobra processual perigosa: a simples propositura de uma ação judicial – mesmo após a instauração de PCA – poderia ser utilizada como ferramenta para bloquear o exercício de sua competência constitucional fiscalizadora, fulminando a própria razão de existir do Órgão.Na prática, uma brecha estaria legalizada, “engessando” a atividade do CNJ.
Esse ponto da decisão também gerou reações entre estudiosos da área, sobretudo pela forma como foi aplicado o Enunciado Administrativo nº 16 do próprio CNJ. O que era para ser uma cláusula de deferência ao Poder Judiciário transforma-se, assim, numa ferramenta de blindagem contra a atuação administrativa do próprio Conselho, enfraquecendo sua autoridade diante de situações em que se exige controle sobre os atos administrativos praticados pelos tribunais.
Especialistas consultados pelo CNJ, incluindo representantes da ANOREG/PR e outros terceiros interessados admitidos nos autos, argumentaram que a reorganização das serventias pode contribuir para a melhoria na prestação dos serviços extrajudiciais em municípios de menor porte, ao permitir que delegatários assumam estruturas mais sustentáveis financeiramente. Ainda assim, a controvérsia jurídica permanece viva, especialmente quanto ao vício de iniciativa à legitimidade da emenda parlamentar que deu origem à norma; bem como quanto à legalidade (arts. 26 e 44 da Lei 8.935/94) e constitucionalidade (art. 236 da Cf/1988 – regra do concurso público) dos atos administrativos em comento.
Neste particular, o advogado Rodrigo Zanelatto, um dos requerentes, aduz que a lei estadual do Paraná representa uma afronta direta ao entendimento consolidado do STF sobre a exigência do concurso público para ingresso na atividade delegada. Segundo ele, ao favorecer delegatários já empossados por concurso anterior, a norma cria um desvio de finalidade e compromete o interesse público, favorecendo, SEM CONCURSO PÚBLICO, delegatários específicos.
Já para, o CNJ, na ótica do novo parecer, um pedido de análise da inconstitucionalidade de atos administrativos (mesmo que para seu RECONHECIMENTO e não para DECLARAÇÃO, situação permitida ao CNJ pelo STF desde 2021) e, ainda, a existência de ação judicial pendente (mesmo que com ajuizamento posterior), afastam qualquer possibilidade de atuação administrativa do órgão. “A análise de constitucionalidade de atos normativos compete exclusivamente ao Poder Judiciário, cabendo ao CNJ apenas a verificação da legalidade administrativa”, pontua o parecer.
No entanto, os autores do PCA apontam supostas ilegalidades dos atos administrativos praticados pelo TJPR (contrariedade à dita Lei 8.935/94 e Resolução 80 do CNJ), cujo controle de legalidade, que é da competência do CNJ, restará inviabilizado, acaso seja confirmado o novo parecer.
A decisão, embora técnica, reacende o debate sobre a autonomia dos Estados na organização das serventias extrajudiciais e o papel fiscalizador do CNJ. O caso do Paraná pode servir de precedente para outras iniciativas semelhantes em diferentes unidades da federação, especialmente diante dos desafios relacionados à viabilidade econômica de cartórios em localidades menores.
O aspecto intrigante no caso é a repentina revogação do primeiro parecer elaborado pela Coordenadoria de Gestão dos Serviços Notariais e de Registro (CONR) da Corregedoria Nacional de Justiça, que havia sido aprovado pelo Ministro Corregedor e recomendava expressamente a anulação do Decreto Judiciário nº 39/2024. Essa revogação, com determinação expressa, do Corregedor Nacional, para desentranhamento dos autos , levantou questionamentos que até o momento não foram oficialmente esclarecidos. O primeiro parecer da CONR — técnico, detalhado e juridicamente fundamentado — apontava a incompatibilidade entre o referido decreto e normas constitucionais e legais, sobretudo o §3º do artigo 236 da Constituição Federal e os artigos 26 e 44 da Lei nº 8.935/1994.
No documento, a CONR destacava situações concretas em que o Tribunal de Justiça do Paraná promoveu a extinção de serventias extrajudiciais vagas e rentáveis, acumulando suas atribuições em serventias já providas, sem qualquer justificativa baseada na inviabilidade econômica da serventia vaga extinta e sua impossibilidade de provimento por concurso público (arts. 26 e 44 da Lei 8.935/94). Essa prática, segundo o primeiro parecer, violaria diretamente os princípios da legalidade, impessoalidade e eficiência, além de desrespeitar a exigência de estudo técnico prevista na Orientação Normativa CNJ nº 7/2018.
A alteração de entendimento no âmbito da Corregedoria Nacional, com a determinação de desentranhamento do parecer anterior e a aprovação de um novo parecer em sentido oposto, após ter sido o PCA avocado pelo Corregedor Nacional, ocorreu logo após a suposta judicialização da matéria no TJPR (ADI estadual ajuizada em fevereiro/2025).
A coincidência temporal e a utilização da ADI como justificativa apontam para um esforço claro de impedir a análise de mérito do caso. Juristas questionam se a mudança foi motivada por razões técnicas legítimas ou se decorre de pressões políticas externas, especialmente considerando a contundência do parecer anterior e o silêncio institucional quanto às razões de sua revogação.
A dúvida que emerge, portanto, é se a decisão reflete um verdadeiro juízo jurídico ou a consolidação de um movimento para blindar atos administrativos sob o manto formal da legalidade.
A decisão do CNJ de se abster de analisar o mérito constitucional da Lei Estadual nº 21.795/2023, sob o argumento de que a matéria compete exclusivamente ao Poder Judiciário, bem como de não exercer (em razão de judicializacao posterior) o controle de legalidade que lhe compete, conforme prevê a Lei Maior, levanta questionamentos importantes sobre os efeitos práticos dessa postura institucional no cenário dos concursos de cartório em todo o país.
A recusa em enfrentar a fundo a discussão sobre a reorganização das serventias extrajudiciais pode inaugurar um precedente perigoso: a chancela tácita de reformas estruturais legislativas que, ainda que travestidas de legalidade formal, tragam consigo vícios de iniciativa, favorecimento indevido ou enfraquecimento do modelo de ingresso por concurso público.
Em primeiro plano, há o risco de fragilização do próprio concurso de outorga. A acumulação de serventias já existentes, muitas vezes lucrativas, a delegatários empossados anteriormente pode gerar insegurança entre os candidatos que dedicam anos de estudo à carreira. A percepção de que o acesso pode ser comprometido por atos normativos locais, à margem do crivo do CNJ, e enfraquece a confiança no sistema nacional de concursos; e pode, com o tempo, desestimular a adesão de novos candidatos — especialmente em Estados onde a política de acumulação substitui, de forma recorrente, a realização de concursos para novas delegações.
Além disso, abre-se uma brecha para que legisladores estaduais, por razões políticas ou econômicas, promovam mudanças estruturais sem o necessário debate com o Poder Judiciário ou com a sociedade civil, esvaziando o papel técnico das corregedorias e do próprio CNJ na organização e fiscalização do serviço extrajudicial.
Se a análise de constitucionalidade dessas medidas se limitar exclusivamente à discussão no bojo de ações judiciais, impossibilitando seu reconhecimento pelo CNJ, ainda que a matéria já tenha sido analisada pelo STF, certamente, essas ações judiciais, com todas as dificuldades e lentidões inerentes ao processo judicial, imprimirão o risco de que mudanças substanciais avancem antes mesmo de qualquer controle efetivo.
Por fim, ao delimitar sua atuação à legalidade administrativa que, no presente caso, também restou prejudicada pelo argumento da judicialização da matéria, o CNJ reafirma sua identidade institucional, mas também renuncia, ainda que legitimamente, à oportunidade de consolidar parâmetros nacionais sobre reorganização e sustentabilidade das serventias. Isso pode acentuar disparidades regionais e gerar um mosaico normativo no país, em que cada Estado passe a conduzir reformas segundo critérios próprios, nem sempre compatíveis com os princípios constitucionais que regem o ingresso e a gestão das delegações extrajudiciais.
Em síntese, embora haja espaço para a interpretação de que a decisão esteja formalmente adequada aos limites constitucionais do CNJ, seus reflexos ultrapassam o caso concreto e projetam consequências relevantes para a estabilidade, a previsibilidade e a legitimidade do modelo nacional de concursos de cartório no Brasil.
Até lá, prevalece o entendimento da Corregedoria Nacional: ao CNJ cabe fiscalizar a legalidade dos atos administrativos praticados pelos tribunais — ou seja, verificar se estão em conformidade com as normas em vigor, desde que a matéria não esteja previamente (e agora também posteriormente) judicializada —, mas não lhe compete analisar se uma lei é ou não compatível com a Constituição.
De fato, esse tipo de julgamento, que envolve controle de constitucionalidade, é atribuição exclusiva do Poder Judiciário, especialmente do Supremo Tribunal Federal e dos tribunais estaduais no âmbito de suas competências. O CNJ pode exercê-lo apenas para reconhecer uma Inconstitucionalidade normativa de matéria previamente apreciada pelo STF. Assim, o CNJ atua dentro de limites bem definidos, assegurando a regularidade da administração judiciária, sem poder interferir na validade constitucional das normas editadas pelos Poderes Legislativos.
Link do PCA – CLIQUE AQUI
Link do parecer revogado – CLIQUE AQUI
Referências
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 5 out. 1988.
BRASIL. Conselho Nacional de Justiça. Enunciado Administrativo nº 16, de 10 de setembro de 2018. Disponível em: https://atos.cnj.jus.br/atos/detalhar/2675
BRASIL. Lei nº 21.795, de 11 de dezembro de 2023. Altera dispositivos do Código de Organização Judiciária do Estado do Paraná. Assembleia Legislativa do Estado do Paraná.
CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. PCA nº 0000464-14.2024.2.00.0000. Requerente: Rodrigo Cesar Zanelatto e outro. Requerido: Tribunal de Justiça do Estado do Paraná. Parecer aprovado em 03/04/2025.
PARANÁ. Tribunal de Justiça do Estado do Paraná. Decreto Judiciário nº 39, de 23 de janeiro de 2024. Dispõe sobre a reorganização de serventias extrajudiciais no Estado.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 0014969-28.2025.8.16.0000. Proposta pelo Ministério Público do Estado do Paraná. Em tramitação no TJPR.
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Mandado de Segurança 28.872 AgR. Rel. Min. Ricardo Lewandowski. Julgado em 24/02/2011.
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Mandado de Segurança 28.924 AgR. Rel. Min. Celso de Mello. Julgado em 29/11/2019.
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Mandado de Segurança 35.812. Rel. Min. Alexandre de Moraes. Julgado em 13/04/2021.
